김순은 대통령소속 자치분권위원회 위원장(서울대 교수)이 지난 17일 프라자호텔에서 제170회 세종로국정포럼 조찬 특강에서 “자치분권의 당위성과 제도적 정책방향, 그리고 자치분권위원회의 역할”에 대해 특강을 했다.
이 자리에서 박승주 세종로국정포럼 이사장(전 여성가족부 차관)은 “어떤 정파의 정부이든 15년 동안 단 한번도 빠지지 않고, 매월 1회씩 국가정책을 위한 조찬 포럼이 이어져왔다. 이것이 우리의 특징이고 장점이다”고 인사했다.
특강에 나선 김순은 위원장은 서두 발언에서 세종대왕이 최만리가 한글창제를 반대하는 데도 불구하고 한글을 만든 이야기를 꺼냈다. 여기에서 세종대왕이 최만리의 생각을 반대로 해석했기 때문에 한글이 창제 됐다는 점을 얘기했다. 즉, 최만리의 한글 창제 6조문 중 이런 대목이 인용해 해석했다.
그는 최만리가 “한자처럼 많은 시간을 들이지 않아도 해독이 가능한 문자가 공용문자가 되면 한자를 대신한 문자가 쉽게 사용돼 이는 기득권층에게 막대한 영향을 끼칠게 뻔하기에 계급이익을 옹호하기 위하여 반대한다”고 말한 것이 애민이 아니라 본 것이다. 즉, 세종대왕은 이를 거꾸로 “백성이 한글을 쉽게 사용해 기득권층을 없애고, 평등한 사회를 만들기 위해 한글을 만들었다”는 점이다. 그렇기 때문에 세종대왕이 더 위대한 평가를 받는다.
지금 정부가 자치분권을 시행하는 것도, 국가개혁을 주도하려는 것도 국민을 위해 세종대왕처럼 마음을 쓰고자 하는 것으로 이해해 보자. 자치분권을 하지않고 중앙집권으로 가면 중앙정부는 힘이 있고 좋겠지만, 모든 권력을 분산하고 주권자에게 돌려 주자는 것이 시대정신이다.
김 위원장은 우리나라는 ‘산업화와 민주화의 성공적 신화’가 있는 나라이기 때문에 오늘날 3050 세계 7대 국가가 됐다고 했다. 1960년 1인당 GNP 82$가 현재 31,000$이 돼 기적을 이뤘고, 정권의 평화적 교체를 통한 민주주의의 발전을 시켰으며, 지방자치의 안정적 정착을 통해 정치발전을 진행하고 있다.
김 위원장은 문재인 정부의 국정철학은 자유와 평등에 있다고 했다.
자유(liberty vs. freedom)는 자유, 경쟁, 자율, 책임, 양보 등과 연관성이 있으며, 자유와 경쟁은 동전의 양면과 같다고 했다. 자유 민주주의 체제는 곧 자유에 의한 공정한 경쟁이 사회원리가 되고, 공정한 룰의 확립과 자율이 중요하다. 공정한 룰 부재 시 사회적 혼란과 공정성 시비에 휘말릴 수 있다. 따라서 자유는 책임과 양보가 중요하다.
평등에 있어서도 고전적 자유주의의 초기 이념인 기회의 평등과 자유주의의 변형 개시인 절차적 평등이 있다. 또한 진보적 자유주의(지향점)의 결과의 평등 등이 있다.
지금 지역균형의 현황을 보면 수도권과 비수도권 격차, 영남과 호남 격차, 도시와 농산어촌의 격차가 현실이다.
정치적 분권에서도 귀납적 관점에서 자치분권의 역사적 유래는 국가마다 상이하다(영국, 미국, 독일, 일본, 이태리, 프랑스 등), 연역적 관점에서 자유 민주주의 국가 형성의 기본원리로서 권력분립(수직적 권력분립)이 있다.
자치분권의 상대성에서 본다면 분권의 수준과 규모에 있어서 국가 간의 차이가 크며, 동일 국가 내에서도 분권의 정도는 상이하다. 정책분야에 따라 같은 시기에도 집권화와 분권화가 동시에 진행되기도 한다.
참여정부의 최우선 정책이 자치분권(분권적)과 국가균형발전(집권적)이었다. 그러나 결국, 시대적 상황에 따라 분권 수준은 가변적이었고, 정부의 이념과 시대적 상황에 따라 분권과 집권은 상호보완적으로 반복됐다.
미국은 1603년 최초의 선거로 governor 선출했다. 지방정부-주정부-연방정부 순으로 설립이 진행됐다. 1776년 주주권에 기초한 연합정부 설립됐고, 1789년 현재의 연방제 설립됐다. 큰 주와 작은 주의 대등한 권한 및 권리를 바탕으로 위대한 타협에 의한 미국 국가정신이 수립된 것이다.
영국 경우 1215년 대헌장(Magna Cartar: Great Charter)서명, 전쟁자금을 모으기 위한 증세관련 서류(63개 조항), 장미전쟁(1455-1485년)으로 요크가(백장미), 랭커스터가(적장미)간 왕위계승 전쟁, 잉글랜드, 스코트랜드, 웨일즈, 북아일랜드 등으로 구성돼 6000만의 인구 중 100만 이상의 도시 수가 2개 밖에 안되는 나라이다. 월드컵에 4팀 출전하는 것은 이런 이유이다.
일본의 경우 1600년 연방제 가까운 에도막부 출범을 주시해 보자. 번으로 구성된 연방제는 번이 자급자족의 경제에 기초하여 독립적인 군사력 보유하고, 직영지, 무역, 광산 독점 등 에도재정의 독립성이 보장됐다. 친번, 토자마번, 후쿠다이번으로 구성된 연방제 전통이 있다.
우리나라를 지방분권의 환경을 보자, 인구의 수도권 집중을 지리적 분산을 유도해야 한다. 지역균형발전은 시대와 상황을 초월하는 규범적 과제가 됐다.
국토의 균형적인 발전을 통해 거주지에 상관없이 국민들이 최소한의 삶의 질을 토대로 인간다운 삶을 유지하도록 하는 것이 목표이다.
결과적으로 인구분산 효과가 있다.
지금 저출산과 고령화가 문제가 되고 있다. 지역의 특성과 변화를 종합해 인구변동에 따른 국가의 변화가 이뤄져야 한다. 국가는 지역을 초월하는 보편적 대응을 추진하고, 지역은 특정 지역에 나타나는 특징과 상황에 대한 대응책을 마련해야 한다.
이에 지방정부의 역할이 기대가 되며, 자치분권이 필요조건이 되고 있다. 공급 주체의 다양화와 밀접한 관련이 있는 보건복지 서비스의 다양화를 이루고, 수혜자를 중심으로 다양한 서비스 조정되어 통합된다면 효율적인 서비스 제공이 가능하다.
자치분권이 적절하게 이루어진다면 보건·의료·복지 등의 서비스 지방의 수준에서 부존자본의 적절한 배분을 기초로 수요에 맞춰 효과적으로 활성화될 수 있다.
우리나라 인구가 불균형이 심각해졌다. 기초지방정부 22%가 인구 5만 미만이다. 이 중 2개의 지방정부 인구 2만 이하이다. 이러한 경향은 2030년 더욱 심각해질 것으로 예상된다 2030년쯤은 인구 2만 미만의 지방정부가 27개로 증가할 것으로 예상된다. 인구 5만 이하는 전체 기초 지방정부의 33%나 된다. 이곳에 거주하는 인구 비율은 전체의 3.4%로 인구 분산의 불균형은 더욱 심각해질 것을 예상된다.
자치 분권의 모형은 대개 3개 유형으로 본다. 1)분권강화 지방정부형(Highly Autonomous Local Government)은 현재 우리나라가 채택하고 있는 정치·행정체제의 근간을 유지하면서 개선안을 모색 → 가장 보수적이고 소극적인 대안이다. 단방제의 기본 체제 하에서 중앙정부의 정치·행정권한을 지방으로 이양해야 한다.
(2) 지역정부형(준연방제형, Regional Government)은 중앙정부의 기존 역할과 기능을 새로운 초광역정부에 이양하는 방식이다. 초광역 지역정부를 창설하며 지역정부에 정치·행정권한을 파격적으로 이양 → 과감한 분권으로 연방제의 효과를 걷을 수 있는 대안이다. (3) 연방정부형(Federal Government)는 단방제의 정치·행정체제를 연방제로 전환 → 국가를 연방정부와 주정부로 개편하는 대안이다.
가장 혁신적인 방안이자 자치분권 관점에서 가장 이상적인 형태라고 볼 수 있다.
지방분권 방식에도 2가지를 생각해 볼 수 있다. 1) 대칭적 자치분권은 균등한 정치·행정권한을 배분하는 형태의 자치분권이다. 지역균형발전의 관점에서 특별한 배려가 필요한 지역에도 동일한 수준의 정치·행정권한이 이양되는 형태이다. 대표적인 국가는 미국, 스위스, 독일 등이다.
(2) 차등적 자치분권은 지방정부의 자치능력이나 정치적 요구 및 필요에 따라 차등적으로 이양하는 방식이다. 대표적인 사례로는 미국의 홈룰제도, 포르투갈의 마데이라, 제주특별자치도 등이다.
끝으로 문재인 정부 자치분권 비전과 6대 추진 전략을 알아보겠다. 정부의 자치분권 비전은 주민과 함께 하는 정부, 다양성이 꽃피는 지역, 새로움이 넘치는 사회 등이고,
6대 추진 전략으론 주민주권 구현, 중앙 권한의 획기적인 지방이양, 재정분권의 강력한 추진, 중앙 및 지방자치단체 간의협력 강화, 자치단체의 자율성과 책임성 확대, 지방행정자체 개편과 지방선거 제도 개선 등이다.
서울 = 이민영 기자
