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창간특집-지상토론 上. "상업다양성 상실이 텅빈거리 양산"
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창간특집-지상토론 上. "상업다양성 상실이 텅빈거리 양산"
  • 김병진 기자
  • 승인 2014.05.12 23:56
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“대규모 아파트단지 동반한 신시가지 개발이 공동화 촉발”

<창간 11주년 특집-지상토론>

최근 정부와 각 지자체들의 가장 주요한 도시 정책과 현안은 도심 활성화라고 할 수 있습니다. 정부도 도시재생 활성화 구역을 지정하고 공공지원을 통해 낙후 지역 환경개선 등을 위해 '도시재생활성화 및 지원에관한 특별법을 지난해 부터 재정해 시행하고 있지만 가시적인 성과를 거두지 못하고 있습니다. 
전북의 경우도 전주와 군산, 익산 등 도시지역에서 도심 공동화가 심각한 실정입니다. 전주시의 한옥마을과 군산시의 근대문화의 거리 등이 성과를 내고 있으나 근본적인 도심 활성화에 크게 미흡한 수준이여서 일본,유럽의 덴마크,독일,오스트리아 등 외국의 성공 사례를 살펴보고 해법을 찾고자 합니다. 
이에 본보는 창간 11주년을 맞아 전문가들과 행정, 해당지역 주민 등 관계자들과의 지상 토론회를 통해 도심 공동화 현상을 점검해 보고 도심 활성화 대책을 모색해 보고자 합니다. / 편집자 주 

1. 우선 도심과 구도심이 혼용되면서 일부 혼선을 빚고 있는 것인 현실입니다. 구도심이라는 표현이 적절치 못하다는 지적이 많습니다. 용어를 정리할 필요가 있을 것 같습니다.
 

▲권대환 박사(전주시장발전연구원)=도심은 상업·업무 시설이 밀집해 있는 도시의 중심지를 말합니다. 80년대 까지만 해도 전주부성 일대의 상업지역(현 중앙동·풍남동)이 전주의 도심이었습니다. 그러나 도심 외곽지역에 새로운 시가지가 개발되면서 상업·업무시설이 시가지 전체로 확산되었고, 도심 공동화 현상이 발생하면서 구도심이라는 용어가 등장하였습니다.
 
하지만 논리적으로 따져본다면 구도심이라 불리는 곳이 있으면 신도심이라 불리는 곳도 있어야 합니다. 대통령도 한명이고, 우리 몸의 심장도 하나이고, 물체의 중심도 하나이듯 도시의 중심인 도심도 한곳이 되어야 합니다. 신시가지개발로 새롭게 형성된 상업·업무시설 밀집지역은 부도심이라 부르면 될 것입니다.
더불어 도시공간구조 측면에서 구분한다면, 주택과 상가 등의 건물과 도로가 정비된 지역은 ‘시가지’, 시가지 내에서 노후하고 활력이 저하된 지역은 ‘구시가지’, 새롭게 개발되는 지역은 ‘신시가지’라고 부르면 될 것입니다.

 
▲한준수 단장(전주시 도시재생사업단)=택지개발 등으로 새롭게 조성된 신시가지에 비교하여 쇠퇴지역에 대해 구도심이라는 표현을 일반적으로 쓰고 있습니다. 그러나 구도심이라는 표현은 적절치 못합니다. 도심은 지리적으로 도시의 중심부에 위치해 도시가 형성되고 발전한 지역으로 오랜 역사성을 가지고 상업·업무 기능이 밀집한 지역을 말합니다. 도시의 규모가 일정 부분 커지면 시가지의 면적이 확장되어 도심과 비슷한 기능을 수행하는 부도심이 서부신시가지와 같은 형성되는 것입니다. 따라서 도시공간은 도심과 부도심으로 구분되어지는 것이 맞습니다.
 
최근 화두가 되는 도심쇠퇴는 도시 성장이 지속되어 면적 성장이 확장될수록 도심에 집중된 도시기능의 분산화 경향이 발생하게 되고 도시 활동의 중심공간인 도심의 기능이 쇠퇴되는 현상을 일컫는 용어이며 도심재생은 이러한 도심쇠퇴 현상에 대하여 도심 내 상업·업무·주거지역의 활성화를 위한 여러 정책을 말합니다.
 
2. 도심 공동화 현상의 원인이 무엇이라고 보십니까?
▲권=도심공동화의 원인은 직접적인 원인과 이를 추동한 간접적인 원인으로 구분해 볼 수 있습니다. 한국의 도시는 인구증가와 이에 대응한 도시개발을 통해 성장해 왔습니다. 대규모 아파트 단지를 동반한 신시가지 개발사업이 활발하게 추진되면서 도심에 몰려있던 상업·업무시설과 도심 주변 주거지에 거주하던 주민들이 신시가지로 급속히 이전하였습니다. 이로인해 도심 공동화 현상이 발생하였고, 도심의 활력이 저하되었습니다. 즉, 도시인구의 증가와 이에 대응한 신시가지 개발이 도심공동화의 직접적인 원인이라 할 수 있습니다.
 
현재 한국 국민의 90% 가량이 도시지역에 살고 있습니다. 이는 웬만한 선진국보다 높은 도시화 수준입니다. 서구의 경우 산업혁명 이후 서서히 도시화가 진행된 반면, 한국은 1960년대 국가주도의 경제개발과 산업화 정책에 의해 급격한 도시화가 진행됩니다. 즉, 도심공동화의 간접적인 원인은 경제개발과 산업화에 따른 급속한 도시화라고 할 수 있습니다.

▲한=지난해 6월 제정되어 12월부터 시행되고 있는 도시재생 특별법은 도시 쇠퇴진단의 지표로 인구와 사업체 감소율, 노후주택 증가율을 분석하도록 하고 있습니다. 이 세 가지 지표는 도심의 중심적 기능이 약화    되어 쇠퇴되는 현상을 보여주는 것으로 이들 지표의 발생 원인이 도심공동화의 원인이 될 것 입니다.  

도심공동화 현상은 비단 전주시만의 문제가 아니고 전국의 지자체가 가지고 있는 도시문제입니다.
급속한 도시화에 대응하기 위하여 공공주도로 도시 외곽지역을 중심으로 대규모 택지를 개발하고 아파트를 공급함에 따라 주거 뿐만 아니라 행정, 상업 등 도시의 중심기능 이전을 촉진하면서 상대적으로 기반시설 등이 낙후되고 노후 건축물이 밀집되게 되는 도심지역은 인구 및 사업체 감소로 이어져 공동화 현상을 발생시키는 것이 가장 큰 원인으로 볼 수 있을 것입니다.

 
▲김정환 회장(전주걷고싶은 거리 상인회)=서부 신시가지 등 대규모 택지개발로 인한 도시의 외연적 확산이 발생하면서 전주시의 내부적 인구이동이 시작됐습니다. 아중리, 송천동, 중화산동, 서신동, 효자동으로 이어지는 신도시 개발로 원도심 인구가 많이 떠나갔습니다. 또 도시의 중추관리기능을 수행하는 업무·행정 등의 외곽 신시가지 이동으로 각종 서비스 업종이 함께 유출됐습니다. 이로써 도심은 기능의 균형을 이루지 못하고 상업기능에 집중돼 다양성을 상실해 갔습니다. 기반시설 확충 곤란으로 정주 환경 또한 열악해지며 인구유출→공동화 가속의 악순환이 계속되고 있습니다. 
 
3. 도심공동화 현상으로 주민들과 상인들의 어려움이 적지 않은 실정입니다. 구체적으로 어떤 어려움을 겪고 있는지요. 도심 공동화로 인한 문제점은 무엇입니까?

▲한=도심은 기본적으로 자연발생적으로 형성된 지역과지난 60~70년대 초기 도시개발을 통해 형성된 지역으로 기반시설과 가로조건 등의 도시환경이 신시가지에 비하여 열악한 상황입니다. 특히 재개발·재건축 예정 지역에서는 장기간 사업 추진이 지연되면서 물리적 환경이 지속적으로 악화되는 경향이 발생하고 있습니다. 
또한 도시외곽지역 아파트 개발로 인구가 이동함에 따라 도심에는 고령의 노인인구와 저소득층의 거주지가 되고 상주인구 감소와 주거기능 쇠퇴로 경제활동이 신시가지로 이동함에 따라 도심 상가의 매출 감소 등 도심 경제활동의 침체로 이어지는 문제를 낳고 있습니다. 
이와 같이 도심과 신시가지로 양분화 된 도시 공간구조는 지역 간 균형된 발전을 저해하여 범정부적으로 추진되어야할 도시문제가 되고 있습니다. 

▲김=구도심 상권의 침체가 심각한 상황입니다. 도청, 경찰청 및 은행 직원들이 주로 이용하던 식당들은 공무원과 직장인의 발길이 끊기면서 대부분 폐업하거나 타 업종으로 돌아섰습니다. 이에 점포 임대가 끝나면 다시 입점하는 곳이 없어 비어있는 건물이 속출하고 있으며 한낮에도 을씨년스러울 만큼 통행인이 적어 이전처럼 번화했던 모습은 찾아보기 힘듭니다. 특히 건축물이 빠르게 노후화 되면서 고객층을 유입할 수 있는 방안을 찾기가 쉽지 않습니다. 
  
4. 각 지자체별로 도심 활성화 정책들이 추진되고 있습니다. 어떤 정책들이 추진되고 있고 얼마나 성과를 거두고 있습니까?

▲권=도심활성화 정책은 공간적 구분에 따라 상업·업무시설이 밀집한 도심 상업지역 활성화 정책과 도심주변의 노후 주거지역 정비 정책으로 구분할 수 있습니다. 또한, 정책 주체에 따라 정부주도형과 지자체 주도형으로 구분할 수 있습니다.
도심상업지역 활성화 정책은 특화거리·문화거리·테마거리 등의 가로경관 정비사업과 전통시장 활성화 사업을 들 수 있습니다. 가로경관정비 사업은 주로 지자체 주도로 추진한 사례가 많고, 전통시장 활성화 사업은 중앙정부의 지원을 통해 추진되고 있습니다. 도심주변의 노후 주거지역 정비사업은 정부의 주거환경개선사업이 대표적입니다. 2000년 이후 달동네와 같은 노후주거지에 소방도로, 주차장 등을 지속적으로 정비하고 있습니다. 
도심활성화와 관련된 지난 정책들에 대한 평가는 시각에 따라 차이가 있을 수 밖에 없습니다. 중요한 점은 공공정책은 시대적 상황을 반영하여 지속적으로 발전해야 하고, 그런 점에서 작년에 시행된 도시재생법은 도심활성화를 위해 진일보된 정책이라 평가할 수 있습니다.

▲한=전주시의 도심 활성화 정책의 기조는 전주가 가지고 있는 전통·문화의 고유자산을 기반으로 경제적 부흥을 이루는데 있습니다. 
도시재생의 모델로 꼽히는 한옥마을은 전주시 도심 활성화 정책의 대표적 성과로 한해 500만 관광객이 몰고 오는 경제적 재생효과를 동문거리로 확산시키고 있으며 권역별 특성을 살린 보행자 중심의 도심 특화거리(걷고싶은거리, 영화의거리 등) 조성은 도심 대표 거리가 되어 방문객의 발길을 이끌고 매출 증가를 가져와 침체된 도심 상가의 활력을 불어 넣고 있습니다.
 또한 주거환경개선사업 및 해피하우스 사업, 도시가스 공급 등을 통해 노후주거지의 정주환경 개선을 위해 힘써왔습니다.
앞으로도, 전주시는 시민의 삶을 최우선시하는 생활밀착형 도시재생을 위해 근린생활권에 커뮤니티 도로·소공원·마을협동조합 공동작업장·도시재생 주민교육시설 등 각종 도시재생 인프라를 설치해 주민이 자력적으로 재생할 수 있는 기반을 마련하여 갈 계획입니다.

▲김=상인과 지역주민의 참여가 극히 제한적인데 문제가 있다고 봅니다. 지금껏 도심활성화 정책은 재건축·재개발에 집중됐습니다. 하지만 주택개발은 물론이고 관광, 소매 상업기능, 기타 상업기능, 업무 기능 등의 고용문제가 고려돼야 합니다. 즉 실제 이해 당사자들인 주민과 상인이 모여서 만들어 추진하는 상향식 방식이 전제 돼야 합니다. 
이를 위해선 상인회에 도시재생 전문가인 사무장을 파견 하는 등 역량을 조직할 수 있는 인력지원이 시급합니다. 이밖에 리모델링·인테리어 비용지원, 경제자유구역처럼 구 도심에 입주하는 기업이나 서비스업의 조세감면 혜택을 주는 것들도 동원 될 수 있었으면 좋겠습니다.

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